ANNESSO PIANO ANTICORRUZIONE: PROPOSTE PER UN "REGIME DI TRASPARENZA"

La democrazia perde legittimità quando viene meno lo Stato di Diritto. E lo Stato di Diritto viene meno quando il sistema giudiziaro non è abbastanza indipendente da pressioni di ogni tipo e non dispone di una informazione adeguata per documentare le proprie sentenze ed evitare l'impunità di crimini e delitti. Ma la democrazia s'indebolisce anche quando la classe politica non sa liberarsi dalla corruzione e quando l'amministrazione pubblica non è nè trasparente nè efficace.
Nel recente libro "Il potere del denaro. La monetica contro la corruzione"* si espongono un insieme di misure per garantire una impiantazione coerente e democratica della monètica (moneta elettronica). Queste misure fornirebbero alla giustizia un efficace sistema di informazione che garantirebbe l'intimità e la vita privata dei cittadini da ingerenze illegali e nello stesso tempo faciliterebbe la necessaria trasparenza documentata di cui ha bisogno lo Stato di Diritto.

Il libro vuole essere un contributo al dibattito su quale informazione bisogna raccogliere e quale no, e su chi può averne accesso e per farne che. Una delle tesi principali è che con la monetica, a determinate condizioni molto precise, la società può disporre di un sistema che favorisce le libertà (superando le pastoie della burocrazia) ed insieme l'autoresponsabilità, facendo si che gli atti liberi lascino la necessaria traccia che permetta seguire e chiarire le condotte delittuose (terrorismo, droga, armi, corruzioni, truffe, furti, bustarelle...).Non è questo il luogo per esplicitare nei dettagli le caratteristiche tecniche e le condizioni giuridiche che possono rendere applicabile a breve termine un sistema di autoresponsabilizzazione sociale. Ci sembra invece opportuno evidenziare la coincidenza tra la pubblicazione del libro citato e la richiesta pubblica formulata dalla classe politica per conoscere proposte che rendano impossibile la corruzione. È per questo che aprofitto dell'occasione per porre a pubblico dibattito alcune linee d'un possibile "piano anticorruzione". Questo piano prende le mosse da una graduale applicazione di quello che si potrebbe chiamare "regime di trasparenza".

Il "regime di trasparenza" si fonda sull'ipotesi che la persona o l'istituzione che l'adotta prende impegno di effettuare tutti i suoi pagamenti e le sue riscossioni per mezzo di assegni speciali attraverso un conto bancario. Vale a dire che si impegna a compiere tutte le sue operazioni attraverso assegni nominativi ed informativi. Nominativi, perchè saranno validi solo se figura il nome delle due persone che compiono la transazione. Informativi, perchè oltre a svolgere le funzioni di assegno assolveranno alle funzioni di fattura: facendo constare i beni o servizi motivo della transazione, con rispettivi prezzi e caratteristiche. Le persone che aderiscono al "regime di trasparenza" -per la loro funzione pubblica o per scelta volontaria- non potranno usare denaro liquido (biglietti di banca -anonimi-) sotto gravi sanzioni penali. Per facilitare il procedimento ed evitare burocrazia nonchè eccesso di produzione cartacea, questo sistema di fattura-assegno può diventare molto agile ed affidabile grazie alle possibilità della monetica (trasferimento elettronico di fondi attivato con "carte monetarie intelligenti").
Per un uso democratico del "regime di trasparenza" bisognerà precisare molto bene chi e come può avere accesso a questa informazione. L'informazione derivante dalle operazioni delle istituzioni pubbliche sarà di libero accesso per tutti i cittadini e dovrà essere resa pubblica in forma comprensibile per i differenti interessi della popolazione. Per ciò che riguarda invece l'informazione relativa alle operazioni delle persone e addirittura delle cariche politiche e dei funzionari pubblici, potranno accedervi soltanto i diretti interessati, ed il sistema giudiziario nel caso in cui la necessiti per aprire un'istruttoria o documentare una sentenza.

Per altro verso, nella misura in cui questo "regime di trasparenza" vada estendendosi, l'informazione non-personale degli assegni-fattura (beni o servizi, prezzi, data, luogo...) fornirà dati piuttosto esatti ed esaustivi per migliorare la teoria economica (con un incremento della qualità delle statistiche, degli indicatori..) e per rendere più operativa la politica economica (ottimizzazione del sistema fiscale e finanziero, verifica e controllo dei bilanci, distinzione tra attività economiche e attività speculative...). Potrà inoltre migliorare radicalmente il controllo della massa monetaria (ad ogni movimento di denaro corrisponderà un movimento parallelo di beni o servizi: non si potrà muovere il denaro nel vuoto) con influssi benefici nel campo dell'inflazione monetaria. Gran parte degli attuali problemi sociali dovranno venire reimpostati in funzione del nuovo quadro che verrà creandosi: alcune questioni diventeranno obsolete mentre verranno ponendosi nuove problematiche.
Quanto alla sicurezza della base di dati che gestiscono l'informazione, si potrà incrementare enormemente l'auto-controllo del sistema se i dati vengono processati ed immagaz-zinati simultaneamente da tre reti parallele (con hardware, software ed equips umani diversi), con chiavi d'accesso molto personalizzate e specifiche. Esistono sistemi d'autocontrollo già sperimentati in settori d'alta sicurezza che, una volta avviati, rendono statisticamente impossibile la manipolazione. Bisognerebbe inoltre garantire la totale indipendenza (politica e finanziaria) dell'organismo incaricato della base di dati, indipendenza che non deve suscitare timori visto il fatto che non avrebbe alcun potere esecutivo reale.

El piano di applicazione del "regime di trasparenza" contempla diverse proposte d'implementazione per i quattro principali gruppi a cui potrebbe applicarsi: la classe politica, le istituzioni pubbliche, le imprese private e i cittadini. Il piano pretende introdurre meccanismi obbligatori di trasparenza e responsabilizzazione nei due primi gruppi: classe politica ed istituzioni pubbliche; e meccanismi volontari, incentivati con misure fiscali vantaggiose nei due gruppi restanti: imprese private e cittadini.
Proposte di trasparenza per la classe politica. Gran parte dei problemi della corruzione provengono dal sistema di finanziamento dei partiti e delle elezioni. I cittadini conoscono poco l'insieme di leggi e meccanismi che regolano, con scarsa efficacia, il finanziamento degli attori politici e dei meccanismi per il loro rinnovamento. Non entriamo ora nel complesso dibattito che bisognerà aprire sul sistema dei partiti e le elezioni. In qualunque modello attuale o futuro sarebbe in ogni caso necessario introdurvi la trasparenza come condizione esigibile a coloro che dicono servire il bene comune. Chi vuole giocare, che giochi pulito. E per giocare pulito occorre che l'insieme dei giocatori sottostiano ad uguali regole di trasparenza. L'idea principale del Piano, in questo caso, sarebbe quella che il "regime di trasparenza" venisse applicato integralmente ai partiti, ai suoi quadri, ai candidati elettorali e agli eletti. Vale a dire che qualsiasi apportazione pubblica o privata e qualunque spesa del partito o dei suoi dirigenti fosse sottomesso al regime di trasparenza. E che il sistema giudiziario -che come vedremo sarebbe a sua volta sottoposto a trasparenza"- potesse verificare la legalità delle operazioni in modo chiaro ed inequivoco. Coloro che pensano che, a tali condizioni, nessuno vorrà dedicarsi alla politica, dimenticano che probabilmente la mancanza di trasparenza è uno dei fattori che dissuadono i cittadini dal dedicarvisi, fino a che il prezzo sia il gioco torbido nel quale non sempre prevale il meglio.

Proposte di trasparenza per le istituzioni pubbliche. Gran parte della cattiva gestione dei fondi pubblici e dell'inefficacia della pubblica amministrazione provengono dalla sua eccessiva burocratizzazione, che esige innumerevoli controlli formali, i quali, nei fatti, non solo non impediscono la cattiva gestione ma il più delle volte la incrementano: concorsi, appalti e simili frenano decisioni agili e responsabili, rincarano le opere pubbliche e i servizi, e fanno da copertura a mafie ed inadempienze che, in definitiva, pregiudicano i cittadini e la nazione. Il "regime di trasparenza" non fa altro che applicare in forma coerente ciò che alcune amministrazioni pubbliche dicono di aver già adottato come norma, anche se non sempre la si rispetta: che tutti gli assegni siano nominativi. Si tratterebbe solo di rendere la personalizzazione dei pagamenti obbligatoria per tutta l'amministrazione pubblica, con l'avvertenza che l'assegno informasse anche del motivo dell'operazione (fattura). Per complementare alla responsabilizzazione delle istituzioni e di quanti stanno al loro servizio, bisognerebbe estendere il "regime di trasparenza" a tutti coloro che riscuotono denaro pubblico (politici, giudici, militari, funzionari), in modo che coloro che controllano possano a loro volta essere legalmente controllati, sempre con le debite protezioni giuridiche. Bisognerebbe studiare se il "regime di trasparenza" andrebbe applicato alle persone ed istituzioni che ricevono sussidi o finanziamenti pubblici: tanto per sapere se i sistemi d'aggiudicazione sono equi, come per sapere se il diritto di accedervi e l'uso che ne viene fatto sono legalmente corretti. Le imprese pubbliche e "miste" dovrebbero anch'esse venire sottomesse al "regime di trasparenza": non solo perchè è attraverso le imprese intermediarie -molto meno controllate- che si possono realizzare le operazioni poco chiare, ma anche perchè in questo modo si otterrebbe che quasi la metà dell'attività economica del paese, quella che ha il dovere di dare l'esempio di una gestione responsabile, rendesse conto con chiarezza della sua attuazione.
Proposte di trasparenza per le imprese private. La maggior parte delle grandi imprese e una parte delle medie dispongono oggi dei sistemi d'informazione interna che permettono loro di avere una visione molto esatta dei suoi movimenti e delle sue operazioni, realizzati tanto al proprio interno come con altre imprese. La fatturazione ed il pagamento elettronico si stanno imponendo in ampi settori. D'altra parte, a causa della sfiducia che genera il settore pubblico e grazie ad una pressione fiscale poco equitativa (gli onesti che pagano, lo fanno anche per i disonesti che non pagano: e il risultato è che non si può essere onesti senza condannarsi alla rovina), non sembra facile poter imporre il "regime di trasparenza" prima che i cittadini e le imprese siano sicuri che il settore pubblico mantiene un comportamento esemplare e che la gestione pubblica efficace giustifica determinate imposte. Però il cammino verso una trasparenza con garanzie sembra da un punto di vista democratico irrinunciabile, e sarebbe opportuno favorirlo premiando le imprese che vogliano aderire volontariamente al "regime di trasparenza". In questo caso verrebbe stabilito un insieme di riduzioni fiscali e di incentivi d'altra natura che favorissero chiaramente le imprese trasparenti, dando loro un vantaggio competitivo nei confronti delle altre. Il costo pubblico di queste riduzioni non solo verrebbe compensato dalla riduzione dei costi delle ispezioni e dei controlli inefficaci, ma per giunta dall'aumento di entrate sicure e dalla crescita di iniziativa che provocherebbe nei settori onesti, fino ad ora puniti e scoraggiati dalla competenza sleale ed illegale.

Proposte di trasparenza per i cittadini. La difficoltà tecnica di impiantare un sistema di fattura-assegno (con supporto cartaceo od elettronico) per l'amministrazione pubblica o per le imprese non sembra costituire una buona scusa perchè non si faccia il tentativo. È del tutto fattibile nell'Europa comunitaria. Per le piccole imprese ed il commercio, invece, così come per molti cittadini, può non sembrare tanto facile l'impiantazione a breve termine di un sistema di fattura-assegno. Bisogna anche vedere fino a che punto il cittadino voglia sommettersi ad un "regime di trasparenza" senza avere la certezza che le istituzioni non solo danno il buon esempio, ma soprattutto sono capaci di impedire un accesso fraudolento o con finalità totalitaria all'informazione disponibile. Occorre dunque lasciar passare un tempo perchè i risultati dell'applicazione del piano anticorruzione nel settore pubblico siano abbastanza evidenti. Intanto è bene tener conto che le difficoltà tecniche d'impiantazione di un sistema di fatture-assegni per i consumatori sono sempre più ridotte. Le "carte intelligenti" (carte di credito che incorporano un chip con capacità d'immagazzinare informazione e di impedirne l'accesso fraudolento) avanzano rapidamente. In Francia stanno per lanciare il "portamonete elettronico". Con una sola carta personale, nella quale ciascuno può "caricare" i soldi del proprio conto bancario, si potranno effettuare pagamenti di ogni tipo: trasporti, servizi, grandi magazzini... Tutta la banca francese e "La Poste" ne sono interessati, perchè comporta un abbattimento di costi per tutti: per le banche (compensare un assegno è in confronto molto più caro), per i commercianti (riduzione dei costi di gestione di cassa, di provvisioni -stocks- e di contabilità) e per i clienti (una sola carta, molto più sicura rispetto a quelle magnetiche; protezione contro furto o perdita; protezione dell'informazione personale).

L'ECU (European Currency Unit), la moneta europea, è una pura Unità di Conto praticamente elettronica. Paradossalmente il Parlamento Europeo ha già convocato un concorso per disegnare i futuri biglietti degli ECU. Anacronismo che contrasta con la veloce estensione in tutta Europa delle reti di moneta telematica. Nei prossimi anni coincideranno tanto l'accordo per l'introduzione dell'ECU come la compatibilità totale delle carte intelligenti (CARD) in tutti i cassieri automatici e terminali europei. Non sarebe il caso di pensare ad una applicazione coerente e democratica della monetica, che permetta di trasformare il futuro ECU in uno strumento monetario che favorisca la trasparenza e la democrazia partecipativa? L'ECU-CARD diverrebbe la carta di credito dei cittadini comunitari e contribuirebbe ad una buona costruzione dell'Europa, favorendo il controllo delle istituzioni da parte dei cittadini, semplificando i sistemi partecipativi di elezione e presa delle decisioni (in Norvegia, la carta CIVIS consentirà di votare elettronicamente) ed ottimizzando la gestione tributaria e le politiche distributive.
Proposte per il quadro delle relazioni internazionali. Si è creata negli ultimi mesi l'organizzazione Trasparenza Internazionale, frutto della coalizione tra diverse organizzazioni e Governi, per mettere fine alla corruzione nelle relazioni commerciali. Questa organizzazione, con sede a Berlino, sta fissando delle Norme di Condotta e comincerà la sua attività con il controllo delle iniziative finanziate con denaro pubblico. Le "Norme di Condotta" insistono sulla necessità di impedire che esistano "contabilità parallele", e sul fatto che debbono stabilirsi sistemi di controllo interno ed esterno che garantiscano il compimento delle "Norme". Il "regime di trasparenza" fornisce un potente sistema di controllo per il compimento di queste "Norme", all'altezza della sfida posta dalle transazioni elettroniche mondiali.

* *

L'introduzione graduale del "regime di trasparenza" non deve far dimenticare che la corruzione nazionale ed internazionale non si potrà combattere efficacemente fino a che il sistema monetario dominante sarà fondato sul corso legale di denari anonimi che fungono da strumenti di facilitazione della doppia contabilità e della corruzione impune.
L'iinovazione sociale deve modificare le regole del gioco sociale nella misura in cui le innovazioni tecnologiche offrono nuovi pericoli, ma anche nuove possibilità.

La democrazia continuerà perdendo legittimità se non trova un sistema che possa nello stesso tempo garantire lo Stato di Diritto, evitare la corruzione, proteggere l'intimità dei cittadini e rendere chiara ed efficace la gestione pubblica. La perdita di legittimità democratica conduce presto o tardi al totalitarismo. Questo Piano Anticorruzione pretende aprire un dibattito sul come favorire l'approfondimento della democrazia responsabile. I cittadini, militanti, quadri o dirigenti che aspirano ad un gioco pulito, possono forse trovare qui una pista da seguire per provarci.

Barcelona, 24 febbraio 1992 - 7 aprile 1993.