Anexo: Plan Anticorrupción¹. Propuestas para un regimen de transparencia.

La democracia pierde legitimidad cuando el Estado de Derecho se tambalea. Y el Estado de Derecho tambalea cuando el sistema judicial no es suficientemente independiente de toda clase de presiones y no dispone de una buena información para documentar sus sentencias que evite la impunidad de los crímenes y delitos. Pero la democracia también se debilita cuando la clase política no sabe deshacerse de la corrupción y cuando la administración pública no es transparente ni eficaz.

En las últimas semanas algunos destacados políticos han pedido públicamente propuestas para hacer imposible la corrupción. Algunos han querido diluir el problema denunciando que la corrupción también está presente en la sociedad y no sólo en la política.

En el reciente libro «El poder del dinero. La monética, factor de cambio político» se exponen un conjunto de medidas para asegurar una implantación coherente y democrática de la monética (moneda electrónica). Estas medidas dotarían a la Justicia de un eficiente sistema de información que garantizaría la intimidad y privacidad de los ciudadanos contra ingerencias ilegales y a la vez facilitaría la necesaria transparencia documentada que precisa el Estado de Derecho.

El libro es una contribución al debate sobre, qué información se debe recoger y cuál no, quién puede tener acceso a ella y para qué. Una de las tesis principales es que con la monética, en determinadas condiciones muy precisas, la sociedad puede disponer de un sistema que favorezca la libertad (más allá de las limitaciones de la burocracia) pero que también facilite la autorresponsabilidad, para que los actos libres dejen la huella necesaria que permita reseguir y clasificar las conductas delictivas (terrorismos, drogas, armas, sobornos, estafas, robos...).

No es el momento de explicitar con más detalle las características técnicas y las condiciones jurídicas que pueden hacer viable a corto plazo un sistema de autorresponsabilización social. Pero sí que parece oportuno poner de manifiesto la coincidencia entre la publicación de este libro y la demanda pública que la clase política ha formulado para conocer propuestas que hagan imposible la corrupción. Así, aprovecho la ocasión para plantear públicamente a debate algunas líneas de un posible Plan Anticorrupción. Este plan parte de la aplicación gradual de lo que se puede llamar «régimen de transparencia».

El «régimen de transparencia» se fundamenta en la hipótesis de que la persona o institución que lo adopta se compromete a efectuar todos sus pagos y cobros con unos cheques especiales a través de las cuentas bancarias. Es decir, que se compromete a hacer todas sus operaciones con unos cheques nominativos e informativos. Nominativos, porque sólo serán válidos si consta el nombre de las dos personas que hacen la transacción. Informativos, porque además de la función de cheque, también harán la función de factura; constarán los bienes o servicios motivo de transacción, con los correspondientes precios y características. Las personas sometidas al régimen de transparencia -por su función pública- o que se acojan voluntariamente, no podrán usar efectivo (billetes de banco anónimos) bajo grave sanción penal. Para facilitar el procedimiento y evitar burocracia y papeleo, este sistema de factura-cheque puede ser muy ágil y fiable con las últimas posibilidades de la monética (transferencia electrónica de fondos activada con tarjetas monetarias inteligentes).

Para un uso democrático del «régimen de transparencia» será necesario precisar muy bien quién y cómo tendrá acceso a esta información. La información derivada de las operaciones de las instituciones públicas será de libre acceso a todos los ciudadanos y tendrá que ser presentada de forma comprensible a los diferentes intereses de la población. En cambio, a la información de las operaciones personales, incluso, de los cargos políticos y funcionarios públicos, sólo tendrá acceso el propio interesado, y el sistema judicial cuando la necesite para abrir una investigación o para documentar una sentencia.

Por otro lado, a medida que este régimen se vaya extendiendo, la información no personalizada de las facturas-cheque (bienes, servicios, precios, fecha, lugar...) proporcionará datos muy exactos y exhaustivos para mejorar la teoría económica (con un incremento de la calidad de las estadísticas, de los indicadores...) y para hacer más operativa la política económica (optimización del sistema fiscal y financiero, control de presupuestos, distinción entre actividades económicas reales y especulativas...).

También podría mejorar radicalmente el control de la masa monetaria (a cada movimiento de dinero correspondería un movimiento paralelo de bienes o servicios: no se podría mover dinero en falso) con influencias benefactoras en el dominio de la inflación monetaria. Una parte importante de los problemas sociales actuales tendrán que ser reenfocados en función del nuevo marco que se irá creando: algunas soluciones quedarán obsoletas y en cambio, habrá que dar respuesta a nuevos retos.

En cuanto a la seguridad de las bases de datos que gestionen la información, se podrá incrementar muchísimo el autocontrol del sistema si el procesamiento y almacenamiento de datos se realiza simultáneamente por tres redes paralelas (con hardware, sofware y equipos humanos diferentes), con claves de acceso muy personalizadas y especificadas. Existen sistemas de autocontrol que ya se usan para sectores de alta seguridad que, una vez puestos en marcha, hacen estadísticamente imposible la manipulación. Se tendría que garantizar la total independencia (política y financiera) del organismo encargado de los datos, independencia que no debe provocar miedo ya que no tendría ningún poder ejecutivo efectivo.

El plan de aplicación del «régimen de transparencia» contempla diferentes propuestas de implantación para los cuatro principales grupos sociales en los cuales se podría aplicar: la clase política, las instituciones públicas, las empresas privadas y los ciudadanos. El plan pretende empezar a introducir mecanismos obligatorios de transparencia y responsabilización de los dos primeros grupos: clase política e instituciones públicas; y mecanismos voluntarios, favorecidos fiscalmente, en los dos restantes: empresas privadas y ciudadanos.

Propuestas de transparencia para la clase política.

Gran parte de los problemas de corrupción provienen del sistema de financiamiento de los partidos y de las elecciones. Los ciudadanos conocen poco el conjunto de leyes y mecanismos que regulan, con no demasiada eficacia, el financiamiento de los actores y de los mecanismos de renovación política. No entraremos ahora en el debate que habría que hacer sobre el sistema de partidos y elecciones. En cualquiera de los modelos actuales o posibles futuros habría que introducir la transparencia total como condición exigible a aquellos dicen servir al bien común. Quien quiera jugar, que juegue limpio. Pero para jugar limpio es necesario que el conjunto de jugadores estén sometidos a la misma transparencia. La idea principal del plan, en este caso, sería que el régimen de transparencia se aplicase íntegramente a los partidos, a sus cuadros, a los candidatos electorales y a los cargos electos. Es decir, que cualquier aportación pública o privada y cualquier gasto del partido o de sus cargos estuviese bajo el «régimen de transparencia». Y que el sistema judicial -como veremos, también sometido a transparencia- pudiera comprobar la legalidad de las operaciones de forma clara. Los que consideren que con estas condiciones nadie querrá dedicarse a la política, olvidan que quizá la falta de transparencia es quizá uno de los factores que hace que muchos ciudadanos no se quieran dedicar, mientras el precio sea el juego oscuro en el que no siempre puede progresar el mejor.

Propuestas de transparencia para las instituciones públicas.

Gran parte de la mala gestión de fondos públicos y de la ineficacia de la administración pública provienen de su excesiva burocratización, que exige numerosísimos controles formales, los cuales, de hecho, no sólo no impiden la mala gestión sino que acostumbran a incrementarla: concursos, subastas, adjudicaciones... frenan decisiones ágiles y responsables, encarecen las obras y los servicios, y encubren ineptitudes y mafias que, en definitiva, perjudican a los ciudadanos y al país. El «régimen de transparencia» no hace más que dotar de coherencia a lo que algunas administraciones públicas dicen que ya tienen como norma. La presidenta de Renfe, Mercè Sala, ha hecho público que en esta empresa es obligatorio que todos los cheques sean nominativos. Sólo se trataría, pues, que fuesen obligatorios en toda la administración pública y que, además, informase del motivo de la operación (factura). Para complementar la responsabilización de las instituciones y de sus servidores, habría que extender el régimen de transparencia a todos los que cobran dinero público (políticos, jueces, militares, funcionarios) de manera que los que controlan también puedan ser legalmente controlados con las debidas protecciones jurídicas. Habría que estudiar si el régimen de transparencia se tendría que aplicar a las personas y entidades que reciben subsidios o subvenciones públicas: tanto para saber si los sistemas de adjudicación son suficientemente equitativos como para conocer si el derecho de obtenerlos y el uso que se hace de ellos son legalmente correctos. Las empresas públicas y mixtas también tendrían que someterse al «régimen de transparencia»: no sólo porque es a través de empresas intermedias -con muchos menos controles- que se pueden realizar operaciones poco claras, sino porque se conseguiría que casi la mitad de la actividad económica del país, la que debe dar ejemplo de una gestión responsable, presentase cuentas claras de su gestión.

Propuestas de transparencia para las empresas privadas.

La mayoría de las empresas grandes y parte de las medianas disponen hoy de sistemas de información interna que les permiten tener una visión muy exacta de sus movimientos y operaciones, tanto de las propias como de las realizadas con otras empresas. La facturación y el pago electrónico se están imponiendo en amplios sectores. Pero, a causa de la desconfianza que origina el sector público, gracias a la presión fiscal poco equitativa (los honrados que pagan, lo hacen por ellos y por los que no pagan: el resultado es que no se puede ser honrado sin condenarse a la ruina) no parece fácil imponer el «régimen de transparencia» sin que antes las empresas y los ciudadanos estén seguros de que el sector público da ejemplo y de que la gestión pública eficaz justifica unos impuestos determinados. Pero el camino hacia una transparencia con garantías parece democráticamente inevitable y habría que favorecerlo premiando a las empresas y a las entidades privadas que quisieran acogerse voluntariamente al régimen de transparencia. En este caso se establecerían un conjunto de reducciones fiscales y de incentivos diversos que favorecieran claramente a las empresas transparentes, ofreciéndoles ventajas competitivas respecto a las otras. El coste público de estas gratificaciones no sólo quedaría compensado por la reducción de costos de inspecciones y controles ineficaces, sino por el incremento de entradas seguras y por el aumento de entusiasmo que provocaría en los sectores honrados, hasta ahora abatidos por la competencia desleal e ilegal.

Propuestas de transparencia para los ciudadanos.

La dificultad técnica de implantar un sistema de factura-cheque (en papel o electrónicamente) para la administración pública o para las empresas no parece una excusa para no intentarlo. Es tècnicamente viable en una sociedad europea como la nuestra. Pero, para las pequeñas empresas y comercios, así como para muchos ciudadanos, puede no parecer tan fácil la implantación a corto plazo de un sistema general de factura-cheque. También hay que considerar hasta que punto el ciudadano quiere someterse a un régimen de transparencia sin estar seguro de que las instituciones no sólo no dan ejemplo sino que serán capaces de impedir el acceso fraudulento o con finalidad totalitaria. Hay, pues, que dejar un tiempo para que los resultados de aplicación del plan anticorrupción en el sector público sean suficientemente evidentes. Mientas tanto, hay que tener en cuenta que la dificultad técnica de la implantación de un sistema de factura-cheque para el consumidor es cada vez más reducida. Las tarjetas inteligentes (tarjetas que disponen de un xip con capacidad de almacenar información y de impedir el acceso fraudulento) avanzan rápidamente. En Francia se está a punto de lanzar el «monedero electrónico». Con una sola tarjeta personal, en la cual cada uno carga el dinero de su cuenta bancaria, se podrá hacer toda clase de pagos: transportes, servicios, comercios... Toda la banca francesa y «la Poste» están interesadas, porque comporta una reducción de costos para todos: para los bancos (compensar un cheque es mucho más caro), para los comercios (reducción de costos de gestión de caja, de stocks y de contabilidad), para los clientes (una sola tarjeta mucho más segura que las de banda magnética, protección contra robo o pérdida, protección de la intimidad).

Para acabar, algunos hechos a tener en cuenta. La Fábrica Nacional de Moneda y Timbre es la que produce estas tarjetas inteligentes en España (incluidas las de Telefónica que ya aplican -parcialmente- este sistema). El ECU (European Currency Unit), la moneda europea, es una pura Unidad de Cuenta prácticamente electrónica. En los próximos años coincidirán tanto el acuerdo para implantar el ECU como la contabilidad total de las tarjetas inteligentes en todos los cajeros y terminales de venta de Europa. ¿No habría que pensar en una aplicación coherente y democrática del ECU-chip que favoreciese la transparencia y la buena gestión en la construcción de Europa? La innovación social debe modificar las reglas de juego social a medida que las innovaciones técnicas ofrecen nuevos peligros, pero, también nuevas posibilidades.

La democracia irá perdiendo legitimidad si no encuentra un sistema que pueda a la vez garantizar el Estado de Derecho, evitar la corrupción, proteger la intimidad de los ciudadanos y hacer eficaz y clara la gestión pública. La pérdida de legitimidad pretende abrir un debate sobre cómo favorecer la profundización de la democracia responsabilizada. Aquellos ciudadanos, militantes, cuadros o dirigentes que quieran jugar limpio, tienen una pista para intentarlo.

Barcelona, 24 de febrero de 1992.

Nota:

¹Este «Plan Anticorrupción» fué redactado a principios de 1992, cuando empezaron a estallar los primeros casos de corrupción en el Estado español. La situación se ha agravado, pero no se han tomado medidas que impidan «estructuralmente» la corrupción.